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日志

 
 

印度撤销计委对中国的启示  

2015-01-22 18:56:21|  分类: 国安 |  标签: |举报 |字号 订阅

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印度总理莫迪终于将有着65年历史的印度国家计划委员会撤销了,取而代之的是一个新机构“全国改革印度学会”。还在担任古吉拉特邦首席部长时,莫迪就指责计委专横跋扈,批评其统一政策阻碍各邦发展,并在去年5月出任总理后,意图削弱甚至废除计委。从莫迪批评计委阻碍经济发展,并以新机构的“亲民、积极、参与性强的发展规划”来代替计委的一刀切做法来看,莫迪认为,计委是其改革路线的绊脚石。

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 莫迪撤销国家计委一事让人有些诧异,毕竟这是一个存在了65之久的机构,但也说明了莫迪改革的勇气和印度改革的趋势。印度计委的撤销,标志着印度式计划经济的终结。此前,印度虽然实行了20多年的市场化改革,但作为计划体制的象征,计委在印度的经济发展中一直扮演着重要角色。

印度计委成立于1951年,由时任总理尼赫鲁亲任主席。尼赫鲁之所以要成立这样一个实权机构,目的是要在国家发展道路上,效仿苏联,实行有印度特色的社会主义(抑或有印度特色的资本主义),后人把它称为尼赫鲁主义。这条经济发展道路是以五年计划、国营企业、工业许可证制度、土地改革和国营重工业优先发展战略所组成。而统筹这些的机构就是计委。由计委制定的五年计划对公营部门的经济活动具有指令性作用;为使私营经济的发展也服从计划的安排,政府也建立了严格的工业许可证制度。通过这套机制和举措,印度成为上世纪50年代至80年代除社会主义国家外,对经济干预最严重的国家。至今,印度的公营经济还占很大比重,公营企业在基础产业、国防工业、铁路运输、金融、保险等部门都占据了主导地位。

尼赫鲁的“社会主义情结”来源于两个方面:一是其早年留学英伦时深受英国费边主义的影响,后者是上世纪20年代流行于英国的社会主义思潮,主张采取渐进措施对资本主义实行点滴改良;此外,尼赫鲁在1927年和当时欧洲思想界的知名人士访问苏联,因见证苏联社会主义建设成就,而对马克思主义和苏联模式发生兴趣。二是受建立一个强大国家的民族主义心理所驱动。尼赫鲁是一位民族主义者,在其《印度的发现》一书中,他写道,印度是不能在世界上扮演二等角色的,要么做一个有声有色的大国,要么就销声匿迹。印度虽然摆脱了英国殖民统治,但民主制度未能避免印巴分治。这对尼赫鲁的刺激很大,使他认识到,国家若要富强,必须在短时间内集中有限资源,发展工业,而自由市场的缓慢积累方式显然做不到这点。这大概是当时中印这样的落后国家一个共同的选择。所不同的是,印度在政治上选择了资本主义的议会制、多党制与三权分立,中国则选择了一党统治的社会主义政治体制。这也决定了印度的计划经济没有中国那么彻底。

不过,同为计划体制的组织者和实施者,印度计委的地位却要高过中国计委。尼赫鲁之后的数十年中,计委在多数时候相当于与内阁平行,由时任总理担任计委主席,即使印度在经济改革后,计委始终保持高高在上的经济决策地位。中国计委只是在成立初期享受了印度计委这种地位。当时是由时任国家副主席高岗担任计委主席。但在高岗事件后,计委的权力和地位被削弱,虽然它还是国家各部门中最有权力的部门,但不能凌驾于其他部门之上。

后来两国先后于上世纪八九十年代走向市场化改革。作为计划体制堡垒的计委,自然也在改革之列。从改革力度看,中国似乎要大一些。1998年,中国就将计委更名为发展计划委员会,2003年再改为现名——国家发展改革委员会。名称的改变意味着计委从过去的计划推手变成市场经济下负责宏观调控的部门。而印度计委的名称则一直保留到现在。根据曾任印度计委副主席的Shri Montek Singh Ahluwalia的说法,市场化改革后印度计委的职责主要表现在三个方面,一是负责将政府的资金在不同的发展项目、不同部门之间作分配,其中包括紧密地与财政部合作。二是负责评估各个部(委)的工作表现,各种政策和项目是否达到了目标。项目和政策都要考核,以确保政策的方向正确。三是考察跨部门的问题,包括产业部门政策的评估及资金分配。

从后两点来看,印度计委的权力要比中国发改委大。但从政策稳定性来说,印度要好于中国。与中国发改委要听从党的指令不同,印度由于实行多党制,计委的决策能够保持超然地位,不受政党更替影响。当然,这也是相对的,国大党曾长期在印度执政,计委的经济政策就受国大党的偏好影响。

既然计委位高权重,印度虽是民主国家,也免不了会出现腐败和效率低下。李光耀曾这样评价印度的公务员系统:“一般来讲,印度的公务员把自己视为管理者,而不是服务者”。他们自认为高人一等,我是来管你的,而不是来为你服务的。计划经济为他们提供了寻租的最佳机遇。“印度曾经大搞国家计划经济,国家控制范围太广,致使官僚体制固化,腐败猖獗,以至于浪费了数十年的发展机遇。”“如果印度所有的部长和高级官员都勤勉、刚毅、有担当、具有前瞻性,那么印度就会成为增长速度较快的国家之一,只需一代人的时间就会跻身第一世界。”

换言之,印度的官僚集团在计划经济下形成了自己的既得利益。而在政府的官僚系统中,计委的官僚色彩尤其严重。印度计委本部的工作人员就有五六百人,人民党曾嘲笑计委是国大党“安置”政治密友和无用官僚的场所。印度计委广为传布的一件丑闻是,在2012年花费350万卢比(约合6万美元)装修“豪华厕所”。

不过,在腐败问题之外,更主要的还是政策效率问题。印度最后不得不实行市场改革,这本身就说明,印度的计划经济没有达到预期效果,作为计划制定者的计委自然难辞其咎。对此,莫迪或许有很深感触。在他担任古吉拉特邦首席部长时,当地计委对其施政的干预就曾令这位改革部长大为恼火。他废除计委的想法就在这时开始酝酿。

在他当选总理后,虽有国大党的反对,他还是采取了一系列措施边缘化计委,包括让计委“一把手”职位处于空缺状态,并有史以来第一次将计委排除在财政预算的讨论之外,将联邦政府财政支出的决定权转交给了财政部。最后他干脆绕过印度议会,一步到位撤销计委,展示其作为一个改革总理的决心。

那么,中国总理是否该效仿莫迪,撤销发改委?论起腐败程度来,中国发改委要更甚于印度计委,这从国家能源局和号称“天下第一司”的发改委价格司在这一轮反腐败中被一锅端可见一斑;论起成效来,同印度计委一样,中国发改委也阻碍经济发展,被民众讥为只干两件事,“一是涨价,二是为涨价做辩护”。

尽管这些年来,不乏学者呼吁撤销发改委,但在可见之将来,其撤销的可能性微乎其微,否则在前两轮机构改革中,它就应该被撤销。目前的国家发改委,是在2003年由原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入而来,虽然名称从“计划”改成“发展与改革”,职能也有很大变动,但计划思维的方式并未有本质改变。作为国家宏观调控部门,发改委的职责是综合研究拟订经济和社会发展政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革,实际是通过对重大规划、投资、项目审批权和价格制定权的垄断,在多数时候采用简单的指令方式来调控经济。这让它在中国成为一个超级权力部门,也因此,不出腐败则已,一出腐败都是大案要案。

本届政府正在推进审批改革,希望通过审批改革和简政放权来消除发改委的投资和审批腐败,然而,除非发改委官员有极大的道德自觉性,否则愿望势必落空。因为这种改革还是行政系统的内部自我革新,无法做到彻底。这些年来,从中央到地方进行了多轮审批改革,取消和下放了多批次的的审批权和事项,然而,取消和下放的审批事项多是权力含金量不高的,核心审批权和审批事项仍然由发改委牢牢掌握,审批的随意性和自由裁量权仍然很大,重审批、轻监管的问题仍然突出。不改变这种思维模式,行政审批改革的效果是有限的,更不可能去撤销发改委。

中国市场经济运行了近30年,仍带有浓厚的计划色彩,是一个不完善的市场经济,而最能体现这种计划性和管制特点的政府部门,就是发改委。

现在,作为和中国一样深受计划思维影响的国家,印度在改革上走在中国前头,撤销国家计委,给中国做了一个榜样。中国领导人在十八届三中全会也推出了一个雄心勃勃的改革计划,但要使改革见到实效,就应像莫迪学习,拿出勇气来。如果说目前做不到取消发改委,至少可以推动发改委转型,如其名称显示的,将发改委定位于对国家中长期发展的预测和研究上来,并作为改革的执行机构,负责制定国家发展规划和对改革计划的督促落实。即使要保留部分行政审批权力,也要公开透明,接受社会监督,减弱中国经济的计划性。

(注:本文仅代表作者个人观点)

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